國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見

國辦發〔2021〕19号

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

科學綠化是遵循自然規律和經濟規律、保護修複自然生(shēng)态系統、建設綠水青山的内在要求，是改善生(shēng)态環境、應對氣候變化、維護生(shēng)态安全的重要舉措，對建設生(shēng)态文明和美麗中(zhōng)國具有重大(dà)意義。爲推動國土綠化高質量發展，經國務院同意，現提出以下(xià)意見。

一(yī)、總體(tǐ)要求

（一(yī)）指導思想。以習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的十九大(dà)和十九屆二中(zhōng)、三中(zhōng)、四中(zhōng)、五中(zhōng)全會精神，深入貫徹習近平生(shēng)态文明思想，認真落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，尊重自然、順應自然、保護自然，統籌山水林田湖草沙系統治理，走科學、生(shēng)态、節儉的綠化發展之路；加強規劃引領，優化資(zī)源配置，強化質量監管，完善政策機制，全面推行林長制，科學開(kāi)展大(dà)規模國土綠化行動，增強生(shēng)态系統功能和生(shēng)态産品供給能力，提升生(shēng)态系統碳彙增量，推動生(shēng)态環境根本好轉，爲建設美麗中(zhōng)國提供良好生(shēng)态保障。

（二）工(gōng)作原則。

——堅持保護優先、自然恢複爲主，人工(gōng)修複與自然恢複相結合，遵循生(shēng)态系統内在規律開(kāi)展林草植被建設，着力提高生(shēng)态系統自我(wǒ)修複能力和穩定性。

——堅持規劃引領、頂層謀劃，合理布局綠化空間，統籌推進山水林田湖草沙一(yī)體(tǐ)化保護和修複。

——堅持因地制宜、适地适綠，充分(fēn)考慮水資(zī)源承載能力，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，構建健康穩定的生(shēng)态系統。

——堅持節約優先、量力而行，統籌考慮生(shēng)态合理性和經濟可行性，數量和質量并重，節儉務實開(kāi)展國土綠化。

二、主要任務

（三）科學編制綠化相關規劃。地方人民政府要組織編制綠化相關規劃，與國土空間規劃相銜接，疊加至同級國土空間規劃“一(yī)張圖”，實現多規合一(yī)。落實最嚴格的耕地保護制度，合理确定規劃範圍、綠化目标任務；城市綠化規劃要滿足城市健康、安全、宜居的要求。地方人民政府要加強對綠化相關規劃實施的檢查和督促落實，任何部門、單位或個人不得随意變更規劃，不得擅自改變綠化用地面積、性質和用途。（國家林草局、國家發展改革委、自然資(zī)源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部等按職責分(fēn)工(gōng)負責，地方人民政府負責落實。以下(xià)均需地方人民政府落實，不再列出）

（四）合理安排綠化用地。各地要根據第三次全國國土調查數據和國土空間規劃，綜合考慮土地利用結構、土地适宜性等因素，科學劃定綠化用地，實行精準化管理。以宜林荒山荒地荒灘、荒廢和受損山體(tǐ)、退化林地草地等爲主開(kāi)展綠化。結合城市更新，采取拆違建綠、留白(bái)增綠等方式，增加城市綠地。鼓勵特大(dà)城市、超大(dà)城市通過建設用地騰挪、農用地轉用等方式加大(dà)留白(bái)增綠力度，留足綠化空間。鼓勵通過農村(cūn)土地綜合整治，利用廢棄閑置土地增加村(cūn)莊綠地；結合高标準農田建設，科學規範、因害設防建設農田防護林。依法合規開(kāi)展鐵路、公路、河渠兩側，湖庫周邊等綠化建設。嚴禁違規占用耕地綠化造林，确需占用的，必須依法依規嚴格履行審批手續。遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。嚴禁開(kāi)山造地、填湖填海綠化，禁止在河湖管理範圍内種植阻礙行洪的林木。（自然資(zī)源部、國家林草局、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村(cūn)部、中(zhōng)國國家鐵路集團有限公司等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（五）合理利用水資(zī)源。國土綠化要充分(fēn)考慮降水、地表水、地下(xià)水等水資(zī)源的時空分(fēn)布和承載能力，堅持以水而定、量水而行，宜綠則綠、宜荒則荒，科學恢複林草植被。年降水量400毫米以下(xià)幹旱半幹旱地區的綠化規劃要經過水資(zī)源論證，以雨養、節水爲導向，以恢複灌草植被爲主，推廣喬灌草結合的綠化模式，提倡低密度造林育林，合理運用集水、節水造林種草技術，防止過度用水造成生(shēng)态環境破壞。加強人工(gōng)增雨作業，提高造林綠化效率。統籌生(shēng)活、生(shēng)産、生(shēng)态用水需求，合理配置綠化用水，适度有序開(kāi)展城鎮周邊節水綠化。綠洲農業區要充分(fēn)考慮水資(zī)源條件，加強天然綠洲和生(shēng)态過渡帶保護，兼顧綠洲保護和農田防護林用水需求，合理确定造林規模和密度，确保農業生(shēng)态屏障可持續發展。（國家林草局、水利部、農業農村(cūn)部、中(zhōng)國氣象局等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（六）科學選擇綠化樹(shù)種草種。積極采用鄉土樹(shù)種草種進行綠化，審慎使用外(wài)來樹(shù)種草種。各地要制定鄉土樹(shù)種草種名錄，提倡使用多樣化樹(shù)種營造混交林。根據自然地理氣候條件、植被生(shēng)長發育規律、生(shēng)活生(shēng)産生(shēng)态需要，合理選擇綠化樹(shù)種草種。江河兩岸、湖庫周邊要優先選用抗逆性強、根系發達、固土能力強、防護性能好的樹(shù)種草種。幹旱缺水、風沙嚴重地區要優先選用耐幹旱、耐瘠薄、抗風沙的灌木樹(shù)種和草種。海岸帶要優先選用耐鹽堿、耐水濕、抗風能力強的深根性樹(shù)種。水土流失嚴重地區要優先選用根系發達、固土保水能力強的防護樹(shù)種草種。水熱條件好、土層深厚地區要優先選用生(shēng)長快、産量高、抗病蟲害的優良珍貴用材樹(shù)種。居民區周邊要兼顧群衆健康因素，避免選用易緻人體(tǐ)過敏的樹(shù)種草種。加大(dà)鄉土樹(shù)種草種采種生(shēng)産、種苗繁育基地建設力度，引導以需定産、訂單育苗、就近育苗，避免長距離(lí)調運綠化種苗。（國家林草局、水利部等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（七）規範開(kāi)展綠化設計施工(gōng)。承擔國家投資(zī)或以國家投資(zī)爲主的綠化項目建設單位要編制作業設計（或綠化方案，下(xià)同），綠化項目主管部門要會同相關部門對作業設計的用地、用水、技術措施等進行合理性評價，并監督實施。社會普遍關心且政府主導的重大(dà)綠化項目，必須經過科學論證，廣泛聽(tīng)取各方面意見。加強綠化施工(gōng)管理，充分(fēn)保護原生(shēng)植被、野生(shēng)動物(wù)栖息地、珍稀植物(wù)等，禁止毀壞表土、全墾整地等，避免造成水土流失或土地退化。（國家林草局、自然資(zī)源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中(zhōng)國國家鐵路集團有限公司等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（八）科學推進重點區域植被恢複。根據全國重要生(shēng)态系統保護和修複重大(dà)工(gōng)程總體(tǐ)布局，針對重點區域的突出生(shēng)态問題，因地制宜确定綠化方式。長江、黃河等大(dà)江大(dà)河的源頭、幹支流、左右岸要加強封山育林育草，推進水源涵養林、水土保持林建設和小(xiǎo)流域綜合治理；北(běi)方防沙帶要加大(dà)封禁保護力度，建設以灌草爲主、喬灌草合理搭配的林草植被；青藏高原區要嚴格保護原生(shēng)植被，主要依靠自然恢複天然林草植被，适度開(kāi)展退化土地治理、礦山生(shēng)态修複和人工(gōng)草場建設；海岸帶要加強沿海防護林體(tǐ)系建設，積極推進城鄉綠化美化；東北(běi)森(sēn)林帶要加大(dà)天然林保護修複力度；南(nán)方丘陵山地帶要推進水土流失和石漠化綜合治理，精準提升森(sēn)林質量，構建穩定高效多功能的林草生(shēng)态系統，築牢生(shēng)态屏障。（國家林草局、自然資(zī)源部、住房城鄉建設部、水利部等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（九）穩步有序開(kāi)展退耕還林還草。進一(yī)步完善退耕還林還草政策，建立長效機制，切實鞏固退耕還林還草成果。落實國務院已批準的25度以上坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15—25度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地的退耕還林還草任務。相關主管部門要做好退耕地塊的土地用途變更和不動産變更登記工(gōng)作。開(kāi)展退耕還林還草要結合生(shēng)态建設和産業發展需要，充分(fēn)考慮群衆意願，兼顧生(shēng)态和經濟效益。科學發展特色經濟林果、花卉苗木、林下(xià)經濟等綠色富民産業，實現經濟發展和民生(shēng)改善良性循環。（國家發展改革委、财政部、國家林草局、自然資(zī)源部、農業農村(cūn)部等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（十）節儉務實推進城鄉綠化。充分(fēn)利用城鄉廢棄地、邊角地、房前屋後等見縫插綠，推進立體(tǐ)綠化，做到應綠盡綠。增強城鄉綠地的系統性、協同性，構建綠道網絡，實現城鄉綠地連接貫通。加大(dà)城鄉公園綠地建設力度，形成布局合理的公園體(tǐ)系。提升城鄉綠地生(shēng)态功能，有效發揮綠地服務居民休閑遊憩、體(tǐ)育健身、防災避險等綜合功能。推廣抗逆性強、養護成本低的地被植物(wù)，提倡種植低耗水草坪，減少種植高耗水草坪。加大(dà)楊柳飛絮、緻敏花粉等防治研究和治理力度，提升城鄉居民綠色宜居感受。鼓勵農村(cūn)“四旁”（水旁、路旁、村(cūn)旁、宅旁）種植鄉土珍貴樹(shù)種，打造生(shēng)态宜居的美麗鄉村(cūn)。選擇适度規格的苗木，除必須截幹栽植的樹(shù)種外(wài)，應使用全冠苗。尊重自然規律，堅決反對“大(dà)樹(shù)進城”等急功近利行爲，避免片面追求景觀化，切忌行政命令瞎指揮，嚴禁脫離(lí)實際、鋪張浪費(fèi)、勞民傷财搞綠化的面子工(gōng)程、形象工(gōng)程。（住房城鄉建設部、自然資(zī)源部、國家林草局、交通運輸部等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（十一(yī)）鞏固提升綠化質量和成效。各地要對新造幼林地進行封山育林，加強撫育管護、補植補造，建立完善綠化後期養護管護制度和投入機制，提高成林率。國有林業企事業單位要科學編制森(sēn)林經營方案，科學、規範、可持續開(kāi)展森(sēn)林經營活動。鼓勵發展家庭林場、股份合作林場等，支持國有林場場外(wài)造林，積極推動集體(tǐ)林适度規模經營。實施森(sēn)林質量精準提升工(gōng)程，加大(dà)森(sēn)林撫育、退化林修複力度，優化森(sēn)林結構和功能，提高森(sēn)林生(shēng)态系統質量、穩定性和碳彙能力。加大(dà)人工(gōng)針葉純林改造力度，開(kāi)展健康森(sēn)林建設，增強松材線蟲病等有害生(shēng)物(wù)災害防控能力。加強森(sēn)林草原防火(huǒ)基礎能力建設。實施草原保護修複重大(dà)工(gōng)程，加快退化草原恢複，提升草原生(shēng)态功能和生(shēng)産能力。采取有償方式合理利用國有森(sēn)林、草原及景觀資(zī)源開(kāi)展生(shēng)态旅遊、森(sēn)林康養等，提高林草資(zī)源綜合效益。強化林地草地用途管制，嚴厲查處亂砍濫伐、非法開(kāi)墾、非法侵占林地草地和公園綠地等違法行爲。嚴格保護修複古樹(shù)名木及其自然生(shēng)境，對古樹(shù)名木實行挂牌保護，及時搶救複壯。（國家林草局、住房城鄉建設部等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（十二）創新開(kāi)展監測評價。依據國土空間規劃“一(yī)張圖”，将綠化任務和綠化成果落到實地、落到圖斑、落到數據庫，重點生(shēng)态保護修複工(gōng)程要推進作業設計編制、施工(gōng)、檢查驗收全過程監管，全面監測林草資(zī)源狀況變化。構建天空地一(yī)體(tǐ)化綜合監測評價體(tǐ)系，運用自然資(zī)源調查、林草資(zī)源監測及年度更新成果，提升國土綠化狀況監測信息化精準化水平。按照林草一(yī)體(tǐ)化要求因地制宜設定評價指标，制定國土綠化成效評價辦法，科學評價國土綠化成效。（國家林草局、自然資(zī)源部等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

三、保障措施

（十三）完善政策機制。各級人民政府要合理安排資(zī)金，将國土綠化列入預算，不斷優化投資(zī)結構。鼓勵地方采取以獎代補、貸款貼息等方式創新國土綠化投入機制，實行差異化财政補助政策，支持引導營造混交林、在旱區營造灌木林、在條件适宜地區飛播造林和封山育林、使用鄉土珍貴樹(shù)種育苗造林、實施退化草原種草改良等。中(zhōng)央财政繼續通過造林補助等資(zī)金渠道支持鄉村(cūn)綠化。在不新增隐性債務的前提下(xià)，鼓勵金融機構創新金融産品和服務方式，支持社會資(zī)本依法依規參與國土綠化和生(shēng)态保護修複。制定林業草原碳彙行動方案，深化集體(tǐ)林權制度改革，加快建立生(shēng)态産品價值實現機制，完善生(shēng)态補償機制。（國家發展改革委、财政部、人民銀行、國家林草局等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（十四）健全管理制度。完善土地支持政策，對集中(zhōng)連片開(kāi)展國土綠化、生(shēng)态修複達到一(yī)定規模和預期目标的經營主體(tǐ)，可在符合國土空間規劃的前提下(xià)，在依法辦理用地審批和供地手續後，将一(yī)定的治理面積用于生(shēng)态旅遊、森(sēn)林康養等相關産業開(kāi)發。探索特大(dà)城市、超大(dà)城市的公園綠地依法辦理用地手續但不納入城鄉建設用地規模管理的新機制。完善林木采伐管理政策，優先保障森(sēn)林撫育、退化林修複、林分(fēn)更新改造等采伐需求，促進森(sēn)林質量提升和災害防控；放(fàng)活人工(gōng)商(shāng)品林自主經營，規模經營的人工(gōng)商(shāng)品林可單獨編制森(sēn)林采伐限額，統一(yī)納入年采伐限額管理。将造林綠化後期管護納入生(shēng)态護林（草）員(yuán)職責範圍，并與生(shēng)态護林（草）員(yuán)績效挂鈎。完善并落實草原承包經營制度，明确所有權、使用權，穩定承包權，放(fàng)活經營權，規範草原經營權流轉，壓實責任主體(tǐ)，持續改善草原生(shēng)态狀況。（自然資(zī)源部、國家林草局等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（十五）強化科技支撐。開(kāi)展林草種質資(zī)源普查和林木良種、草品種審定，加強重要鄉土樹(shù)種草種資(zī)源收集保護、開(kāi)發利用、種苗繁育等關鍵技術和設施研發。優化完善國土綠化技術标準體(tǐ)系。健全生(shēng)态定位觀測監測體(tǐ)系。通過國家科技計劃（專項、基金等），開(kāi)展松材線蟲病等重大(dà)有害生(shēng)物(wù)災害防控、林水關系、鄉土珍稀樹(shù)種擴繁等科技攻關。加大(dà)國土綠化和生(shēng)态保護修複機械裝備研發力度。遴選儲備、推廣實施一(yī)批實用管用的生(shēng)态保護修複科技成果轉化項目。（國家林草局、科技部等按職責分(fēn)工(gōng)負責）

（十六）加強組織領導。全面推行林長制，明确地方領導幹部保護發展森(sēn)林草原資(zī)源目标責任。地方各級人民政府要切實履行科學綠化主體(tǐ)責任，明确相關部門的目标任務和落實措施。各級綠化委員(yuán)會要充分(fēn)發揮組織領導、宣傳發動、協調指導等作用，強化國土綠化管理、監督檢查、考核評價等工(gōng)作，持之以恒推進全民義務植樹(shù)。對科學綠化成效顯著的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵。對違背科學規律和群衆意願搞綠化的錯誤行爲，要及時制止糾正；對造成不良影響和嚴重後果的，要依法依規追責。廣泛開(kāi)展宣傳教育，弘揚科學綠化理念，普及科學綠化知(zhī)識，倡導節儉務實綠化風氣，樹(shù)立正确的綠化發展觀政績觀。加強輿論引導，積極回應社會關切，營造科學綠化的良好氛圍。（各相關部門按職責分(fēn)工(gōng)負責）

國務院辦公廳

2021年5月18日